Explicações básicas sobre o sistema político brasileiro – Parte 1

Vi muitas confusões, dúvidas e desinformação no facebook sobre algumas coisas básicas do Brasil. Como cientista político, creio que posso ajudar a pelo menos entender algumas das coisas que estão em jogo nesse momento. Esse post é uma tentativa de ajudar o debate, menos com minha opinião e mais com informações básicas sobre o funcionamento político do país. Vou tentar não me ater a tecnicalidades nem a algumas nuances que julgar que mais atrapalha que ajuda nesse momento. Para não ficar muito longo, vou dividir esse post em várias partes.

O Brasil é uma república federativa. Isso significa que temos um regime presidencialista numa federação. Um regime presidencialista é aquele em que o presidente é chefe de Estado (isto é, representa o país diplomaticamente) e controla o executivo (nomeia os ministros, secretários e executa políticas públicas), e cabe ao legislativo fazer as leis. No esquema clássico de Montesquieu, temos três poderes independentes (o outro seria o Judiciário). Na prática, porém, o esquema do Montesquieu deixou de ser relevante há muito tempo. Não somente porque um poder se mistura com o outro (o executivo pode fazer leis, como a medida provisória; o congresso aprova o ministro do supremo que é indicado pelo presidente, o congresso pode impichar um presidente etc.) em vários momentos, mas porque no parlamentarismo, temos o chefe do executivo sendo um parlamentar, escolhido pelo parlamento para chefiar o executivo, ou seja, uma mistura ainda maior entre executivo e legislativo do que nos regimes presidencialistas. Tudo isso para dizer que a separação de poderes pode até ser importante, mas não costuma ser levada ao extremo em nenhuma democracia existente no mundo hoje.

Falamos um pouco do presidencialismo, mas não falamos do federalismo. O federalismo significa que temos, no Brasil, três níveis de governo: federal, estadual e municipal. E a constituição define competências para cada nível, ou seja, o que cabe a cada esfera de governo, bem como o que podem ou não fazer. Por exemplo, a constituição define quem pode criar, modificar ou extinguir quais impostos. Os Estados podem modificar o ICMS, IPVA, por exemplo. Mas não têm poder sobre o imposto de renda, ou sobre contribuições sociais como Cofins, INSS, FGTS, ou mesmo taxas municipais como IPTU, taxa de lixo. Além disso, conforme apontei, a Constituição também define quais políticas públicas são obrigações de cada nível governamental e sobre quais assuntos cada nível pode legislar. Cabe ao estado (acho) dar nomes de ruas, por exemplo, e o nível federal não pode dar pitaco sobre isso. No Brasil, após principalmente o governo de FHC, houve uma grande centralização de recursos (isto é, arrecadação de tributos) no nível federal. Isso criou um problema, na medida em que muitas competências do nível estadual e municipal continuaram sendo desses níveis, mas não a arrecadação de tributos. Ou seja, os estados e municípios continuaram com competências na área de educação, saúde, mobilidade urbana etc. mas não houve a correspondente capacidade de arrecadação de tributos. A solução encontrada é o governo federal devolver parte do que é arrecadado para os municípios e estados, no que é conhecido como transferências governamentais. Umas das grandes disputas políticas é, então, justamente sobre o montante que o governo federal repassa para cada estado e município. Há disputa tanto para aumentar o volume total de transferências (aumentar o bolo de estados e municípios e diminuir o bolo da União) como para definir como o bolo será repartido entre os entes federativos. O caso dos Royalties do pré-sal 100% para educação são ilustrativos a esse respeito. Pode parecer óbvio, à primeira vista, que 100% desse dinheiro pra educação (ou algo como 75-25 pra educação e saúde, como proposto posteriormente) é o melhor a se fazer. E que, portanto, os políticos eram contras apenas por algum motivo obscuro, ou por simplesmente não se interessarem em ajudar o povo brasileiro. Mas o ponto é que, se onde esse dinheiro será gasto é fixado no nível federal, então os estados e municípios não têm nenhuma autonomia para gastar o dinheiro de acordo com outras necessidades. Alguém pode achar que não há nada mais importante que saúde e educação, mas não é difícil pensar aqui em outros problemas igualmente importantes, como segurança, programas sociais, investimentos em infra-estrutura ou mesmo redução de impostos. Cada estado e município tem sua particularidade e necessidade do que é mais urgente num dado momento. Imaginar que uma fórmula única servirá igualmente bem para todo o Brasil é obviamente um non-sense. Então, o que os estados queriam (e os deputados representando esses estados queriam) é que houvesse mais autonomia por partes dos entes federativos sobre como gastar esse dinheiro, bem como modificar a parte que ficaria com cada estado e município (distribuir igualmente? ponderar pela população? pelo nível de desenvolvimento? dar mais dinheiro Às regiões onde tem o petróleo? Onde haverá maior impacto ecológico?). É claro também que alguém pode argumentar que há muito desvio de dinheiro e pouca fiscalização desse dinheiro no nível estadual e municipal, e que a maior parte dele acabaria indo para coisas menos importantes, como túneis, pontes, prédios caros, aumento de salário de políticos etc. e que, nesse caso, apesar da ineficiência de uma política única pro Brasil, dados os níveis de educação e saúde do país, não se erra tanto ao fixar nacionalmente uma única política de gasto para esses setores. É possível argumentar isso, mas é óbvio que isso depende tanto de um diagnóstico sobre a eficiência desse gasto bem como do gasto ao nível estadual e municipal, quanto de um diagnóstico sobre a importância (peso) que se dá ao direito à autonomia de eleitores de estados e municípios escolherem como querem gastar o dinheiro do pré-sal. Afinal, o que estamos fazendo é decidir nacionalmente como cada estado e município gastará o dinheiro, mesmo que, numa situação extrema, 100% da população de um município preferisse fazer outro uso do gasto (por exemplo, numa seca extrema no nordeste, gastar os recursos para aliviar e prevenir isso de acontecer no futuro).

Agora que entendemos sobre as complicações do sistema federalista, vale a pena considerar como são feitas as leis do país. Obviamente, temos leis municipais, estaduais e federais. E o assunto da lei de cada nível é definido na constituição, conforme falei acima. Ou seja, o federal não pode fazer lei sobre todos os assuntos, do mesmo jeito o estadual e municipal. Mas como o Brasil é um país com alto grau de centralização no nível federal, as leis mais importantes são feitas nesse nível e é nele que me concentrarei aqui.

Para se criar uma lei, é preciso que se proponha um projeto de lei. A Constituição determina vários tipos de lei. Não vou listar todas aqui, mas creio que temos 3 tipos que são mais importantes (colegas cientistas políticos, corrijam-me aqui se estou falando abobrinha). Lei ordinária, medida provisória e emenda constitucional. Para entender esses tipos de leis, precisamos compreender o papel da Constituição no Brasil.

A Constituição contém as leis mais importantes do país. Elas regulam os princípios gerais que organizam o país, bem como quais outros tipos de lei existem e como podem ser modificadas. Os primeiros artigos da constituições definem os princípios fundamentais do Brasil. Eis o que diz o artigo primeiro da nossa Constituição:

Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:

I – a soberania;

II – a cidadania;

III – a dignidade da pessoa humana;

IV – os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;

V – o pluralismo político;

Parágrafo Único: todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.

O Artigo terceiro afirma:

Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:

I – construi uma sociedade justa, livre e igualitária

II -  garantir o desenvolvimento nacional;

III – erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;

IV – promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação;

O artigo quarto falará sobre os princípios que devem reger as relações internacionais do Brasil (lá se fala, por exemplo, que o Brasil buscará formar uma comunidade latino-americana de nações). De certa forma, um objetivo tão específico quanto formar uma comunidade latino-americana de nações não é algo para estar na Constituição. Quando o Serra, por exemplo, defendia acabar com o Mercosul, claramente ia contra o artigo quarto da Constituição brasileira. Mas ninguém falou disso, porque é óbvio que algo tão específico deveria ser definido no nível do Ministério de Relações Exteriores, ou no máximo pelo congresso, mas podendo mudar de tempos em tempos, de acordo com as eleições.

A segunda parte, a partir do famoso artigo quinto, fala dos direitos e deveres fundamentais. É aqui que os ministros do supremo foram buscar os princípios para decidir sobre a união homoafetiva. E é parte do artigo quinto a norma segundo a qual não há pena de morte no Brasil, exceto em caso de Guerra. De todo modo, como nossa Constituição tem muitas disposições e aborda muitos temas, muitas disposições legais (como o artigo quarto) se mostraram inadequadas com o passar do tempo e, para evitar a violação da Carta Magna, os governos decidem alterar um ou mais artigos da Constituição. A própria Constituição define o que e como ela pode ser alterada. O artigo 60 diz ainda que não se pode emendar nenhum dos artigos primeiro, segundo, terceiro, quarto e quinto (ou seja, a pena de morte, que faz parte do artigo quinto, não pode ser instituída no Brasil, segundo a Constituição). São as chamadas cláusulas pétreas, ou seja, que valem para sempre. Os demais artigos podem ser modificados, por meio de um projeto de emenda constitucional (a famosa PEC). A PEC é submetida à Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (A famosa CCJ) e esta comissão decide se a PEC pode seguir em frente, ser discutida, e levada à plenário para ser votada no Congresso. Uma emenda à Constituição, por alterar a norma mais importante do país, precisa ser aprovada por maioria qualificada, isto é, 3/5 dos 513 deputados e 3/5 dos 81 senadores.

Além das normas Constitucionais, o Brasil possui diversas de outras leis, como o código penal, que define o que é ou não um crime e qual a pena de quem cometer o crime. Assim, uma lei que não seja constitucional, usualmente é uma lei ordinária (há outros tipos de lei, mas não são relevantes aqui) e dispõe sobre normas infra-constitucionais, isto é, abaixo da Constituição. É o caso, acho, da lei geral da Copa, da lei que regula os royalties do pré-sal para educação, leis trabalhistas e assim por diante. Essas leis requerem apenas maioria simples dos presentes, isto é, 50% +1 dos deputados (e senadores) presentes no momento da votação. Então, apesar de ter 513 deputados, uma lei pode ser aprovada com 250 votos, se apenas 400 deputados estiverem presentes na votação.

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Sobre Manoel Galdino

Conrthiano, Bayesiano e Doutor em ciência Política pela USP.
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